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“지방에 자율권 주고 도시개발은 시민 주도로”

“지역정책은 지역에 돌려줘야 한다.” 2일 중앙일보 편집국 대회의실에서 중앙일보 경제연구소 주최로 열린 제2차 신국토포럼에 참석한 20명의 전문가들은 ‘우리의 국토정책에서 가장 절실한 점이 분권(分權)’이라며 이같이 입을 모았다.



[신 국토포럼] 1부- 지방이 국가경쟁력
노무현 정부 정책 어떻게 이어갈까
이명박 정부 국토정책 성공하려면 …

포럼 참석자들은 또 광역경제권을 중심으로 한 이명박 정부의 국토정책에 관해 ‘폭넓은 여론수렴을 거쳐 구체적인 로드맵을 마련할 것’과 ‘혁신도시 등 참여정부의 기존 사업들을 포용할 것’을 주문했다. 다음은 토론 요지.



지난 5월 7일 첫 포럼에 이어 열린 제2차 신국토포럼에는 20명의 전문가들이 참석해 열띤 논쟁을 벌였다. 왼쪽부터 박양호 국토연구원장, 홍철 대구경북연구원장, 하동만 광주전남발전연구원장, 진영환 국토연구원 도시혁신지원센터소장, 좌승희 경기개발연구원장, 이수희 충북개발연구원장, 이계식 부산발전연구원장, 온영태 국토연구원 건축도시공간연구소장. [사진=오종택 기자]


◇계승해야 하는 것



▶황희연=노무현 정부의 국토정책은 시대정신에 맞는 것이었다. 균형이라는 형평성은 소득 수준이 올라갈수록 추구해야 할 목표다.



▶허향진=행복도시는 ‘권력 집중→경제력 집중→인구 집중’의 악순환 고리를 끊기 위한 정책이다. 혁신도시로 인해 지역 거점이 생기면 다극화된 국토 개편이 가능하다. 기업도시는 민간의 창의와 활력을 이용해 지역 혁신의 견인차 역할을 할 수 있다.



▶육동일=행정도시 건설 과정에서 세계적인 미래 도시를 향한 질 높은 연구자료·정보가 축적됐다. 행정도시는 향후 우리나라의 통일 후 새 수도 건설에 대비하는 가치 있는 투자사업이다.



▶신기덕=지방분권 3대 특별법 제정 등 법적·재정적 장치를 구축해 정책 실천력을 확보했다. 중앙 권한의 지방 이양이 1000건에 이를 정도다. 또 비수도권의 수출 비중이 68% 증가했다. 자율적 지방 발전을 위해 민간 중심의 기업도시는 지속적으로 추진돼야 한다.



▶진영환=균형발전에 대한 정책적 우선순위가 노무현 정부 들어 상대적으로 높아졌다. 또 실제 집행을 위해 노력한 점은 평가할 만하다. 중앙정부 중심의 도시 개발은 한계가 있다. 도시 개발은 시민 주도로 넘어가야 한다.



▶하동만=노무현 정부의 국토정책은 지방도시의 육성을 통한 균형발전이다. 계승 발전돼야 한다.



▶홍철=‘지역’이란 용어를 국가운영 중심에 자리매김했다는 점에서 긍정적이다.



▶이계식=국가 중추 기능의 지방 분산과 자립형 지방화라는 취지에서 추진됐던 점은 앞으로도 이어져야 한다.



▶서승환=지역 격차의 해소를 위한 노력은 평가할 만하다. 수도권에서 빼내 지방에 나눠 주면 단기적 효율성은 떨어져도 형평성은 제고될 수 있다.





◇수정해야 하는 것



▶김용웅=현실성이 떨어진다. ‘중앙집권적 시스템에서 지역 자율로 전환한다’고 선언만 한다고 다 되는 건 아니다. 일본은 2018년을 목표로 도주제(道州制)를 연구한다. 분권을 추진해야 실효성을 높일 수 있다. 혁신도시의 경우 도시 발전의 기본 요소인 고용 자족성 확보 대책이 미흡했다. 고용 창출을 위한 투자 유치 전략과 계획이 필요하다.



( ☞ 일본의 도주제-지방 행정체제를 10개 안팎의 도(道)·주(州)로 재정비하는 작 업. 지역주권형 도주제로 명명된 행정개혁을 2018년까지 완성한다는 구상이다. 1000만 명 규모의 10개 안팎의 ‘도주’가 지방정부로서 행정·교육·치안을 맡는다. 이렇게 규모와 권한이 커진 지방정부는 ‘국가 안의 작은 국가’로 세금을 거두고 집행할 수 있는 권한도 주어진다.)



▶김정호(강원발전연구원장)=균형발전이든 특화발전이든, 먼저 지역에 권한·자원을 나눠 주고 훈련이 된 뒤에야 가능하다. 5년 내에 하려고 서두르다 문제가 생겼다. 강제로 기업을 유치할 수는 없다. 인센티브를 통해 기업 스스로 오게 해야 한다. 재개발 사업권을 주고 다운타운을 개발하게 하는 방식으로 기업도시를 만들면 도시도 살고 기업도 산다.



▶김정호(자유기업연구원장)=물자나 사람을 정부가 강제적으로 옮길 수 있다고 생각한 것부터 잘못이다. 물자와 사람은 정부가 옮길 수 있는 것이 아니라 모셔올 수 있을 뿐이다. 공기업과 수도 기능 등 경제적 기능을 강제로 지방에 이전하려고 했다. 시대에 맞지 않는 발상이다.



▶온영태=균형정책이 성공해도 수도권 경제에 여타 지역경제가 의존하는 수도권 일극 구조의 취약성은 그대로 남는다. 따라서 불균형 시정보다는 국토 공간의 역동성 확보에 중점을 둬야 한다. 다른 권역들이 수도권과 함께 경제 성장을 보완적으로 견인해 나가는 구조를 만드는 것이다. 16개 시·도에 균등 배분하기보다는 성장 역량을 집중시켜야 한다.



▶좌승희=전국을 N분의 1로 나눠 놓는 지역발전 전략은 접어야 한다. 역량을 집중하는 방식으로 바꿔라. 중앙정부의 인센티브 제공에 지역을 줄 세워라. 지역이 마련한 정책을 평가하고 차별해야 국토정책이 바로 선다. 지방에 좀 더 자율권을 줘 각자가 살도록 하자.



▶진영환=분권이 사라지고 분산정책만 남아 아쉽다. 미국처럼 행정수도와 경제수도가 다른 경우가 많다. 행정청이 있는 도시가 제1도시가 아니다. 기업도시는 민간 도시 개발에 불과하다. 실수요 기업이 지방 발전에 참여할 수 있도록 제도 개선이 필요하다. 신도시 개발 시기는 이제 지났다. 이제는 기성 시가지를 재개발해 나가야 할 때다.



▶허향진=산업클러스터 조성은 기본적으로 자생적 성장이 전제돼야 하는데도 과거 산업단지 조성처럼 추진돼 왔다. 기업들이 자발적으로 특정 지역에 집중할 수 있도록 여건을 조성해 줘야 한다. 행복도시와 혁신도시는 인구와 기업 유치를 위한 구체적인 대책이 보완돼야 한다.



▶서승환=기계적으로 공공기관만 보냈을 때 지역이 어떤 네트워킹을 형성해 발전할 것인지에 대한 고민이 없었다. 그 지역에 들어가는 기업의 정보 기반이나 네트워크 및 영향력을 고려해야 한다.



▶신기덕=국내 지역 간 또는 수도권·비수도권 간 제로섬 경쟁은 외국 도시와의 경쟁으로 전환할 필요가 있다. 산업 연관을 통한 연계 발전에도 주력해야 한다. 대도시권 경쟁력이 국가 경쟁력의 핵심임을 고려할 때 수도권은 동북아시아의 허브 역할을 수행해야 한다.



▶이계식=지방의 입장에서 보면 행정중심 복합도시는 수도권의 외연적 확산에 불과하다. 기업도시는 사업 진행이 더딘 데다 기업의 참여도가 저조해 수정이 불가피한 상태다.



▶황희연=노무현 정부의 국토정책은 지나치게 개발 지향적이었다. 온 국토가 개발 열풍에 휩싸여 땅·아파트값 상승을 부추겼다. 국토를 체계적으로 관리해야 한다.



▶홍철=각 지방이 자발적으로 창의적 아이디어를 낼지 고민하기보다 중앙에 매달리게 되는 것이 문제다. 지역정책의 ‘주인’이 일할 수 있는 여건을 만들어 줘야 한다. 



▶육동일=국제과학 비즈니스벨트 사업의 조속한 정립이 필요하다. 지역경제 활성화의 거점 역할이 기대된다. 이를 통한 기초과학 연구 성과가 기술 개발과 사업화로 연결돼야 한다. 일각의 우려처럼 이 사업을 행정중심 복합도시의 기능과 위상 변질을 위한 교두보로 활용해서는 안 된다.



지역발전연구원장들과 전문가들이 노무현·이명박 정부의 국토정책을 평가 비교했다. 왼쪽부터 육동일 대전개발연구원장, 서승환 연세대 교수, 신기덕 전북발전연구원장, 김정호 자유기업연구원장, 김용웅 충남발전연구원장, 김정호 강원발전연구원장, 황희연 충북대 교수, 김정수 본지 경제연구소 국장, 권용우 성신여대 교수. [사진=오종택 기자]


◇우려되는 점



▶좌승희=노무현 정부 식의 경직된 균형발전 정책에서 벗어나야 한다. 지방을 거점화해 수도권의 흡입에 대항할 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 지방에 보다 많은 재정·인사·정책 권한을 줘야 한다.



▶허향진=‘5+2 광역경제권’ 계획이 행정구역을 초월한 광역경제권을 확보한다는 취지에 대해서는 동감한다. 수도권 지역의 글로벌 경쟁력은 높일 수 있다. 그러나 지방과의 형평성 측면에서 재고해야 할 부분이 있다.



▶서승환=단순히 행정구역을 광역으로 묶는 것만으로는 아무런 효과를 기대할 수 없다. 광역적으로 작동될 수 있는 분권화 메커니즘의 구축이 성공의 전제조건이다. 하지만 이명박 정부 임기 내에 행정구역 개편은 불가능할 것으로 판단된다. 따라서 경제 부문만이라도 광역적으로 작동할 수 있도록 해야 한다.



▶김정호(자유기업원장)=수도권 억제에 집착하지 마라. 과거 행정구역 단위의 발상에서 광역경제권 단위로의 발상의 전환이 바람직하다.



▶육동일=최근 청와대 국정기획수석 등 일부에서 ‘선벨트(Sun Belt) 경제안’을 새롭게 거론하고 있다. 정부의 지역균형 발전전략이 구체적 로드맵을 설정하지 못한 채 혼돈 상태에 빠져 있다는 느낌이다.



▶김용웅=정책 목적조차 제대로 정하지 못한 채 성급하게 추진하려 한다. 광역경제권의 성격과 역할, 그리고 기존 지방행정체계와의 관계부터 규정해야 할 것이다.



▶온영태=수도권 혹은 동북아 내 타지역과 보완적 경쟁을 통해 독자적으로 성장할 만한 규모와 잠재력을 갖고 있다고 보기 어렵다. 현재의 일극 구조의 틀을 크게 벗어나지 못하는 한, 각 지역의 독자적 성장 기반 확보가 용이하지 않을 것이다.



▶이계식=이명박 정부는 수도권·지방의 공동 발전 체제라는 명분 아래, 수도권은 수도권대로 지방은 지방대로 경쟁력을 강화시키려고 한다. 수도권에 대한 규제 완화와 경쟁력 강화를 꾀하려는 것으로 이해된다.



▶진영환=참여정부의 유산을 빨리 정리하는 것이 사회적 비용을 줄이는 길이다. 물리적인 토목사업 중심에서 벗어나 소프트웨어 중심의 분권정책에 우선순위를 둬야 한다. 이 정책이 가시화돼 광역적인 행정구역 개편으로까지 발전되면 우리 사회의 분권적 균형발전에 커다란 계기가 마련될 수 있다.



▶하동만=왜 광역경제권이라는 새로운 틀이 필요한지 모르겠다. 광역경제권이 행정권역으로 나눠진 걸 보완한다는데 그 역시 행정구역에 기반한 게 아닌가. 선벨트·남해안종합계획 등은 광역경제권으로 묶지 않아도 추진할 가치가 있으면 추진된다.



▶신기덕=특별법을 마련하고 국토부·지경부·행안부 등 관련 부처들이 역할을 분담해 추진하길 바란다. 다만 광역경제권이 수도권 규제 철폐를 통한 ‘수도권 쓰나미’를 야기하는 단초가 되어서는 안 된다. 자율 경쟁은 바람직하나 자생력이 약한 지방의 경쟁력을 제고시킬 수 있는 정책은 필요하다.



◇개선을 위한 제안들



▶좌승희=경제적 단위 규모로 자치단체의 지리적 영역을 재설정하는 개혁안을 마련할 필요가 있다.



▶하동만=국가적 비전과 정책 방향을 핵심 내용으로 하는 로드맵을 제시해 국민적 공감대를 형성해야 한다. 로드맵에는 노무현 정부의 국토정책을 무효화하는 것인지에 대한 명확한 설명이 담겨야 한다. 임기응변의 정책 변경은 지역 주민의 불신만 키운다.



▶김용웅=특정 사업의 추진보다는 시스템을 만드는 데 주력해야 한다. 이명박 정부는 지역 특성에 맞는 시책과 사업을 개발하고 이를 추진할 수 있는 제도와 여건을 만드는 데 주력해야 한다. 가장 시급한 것은 중앙부처 위주의 정책 수립과 예산 집행 체계를 지역 중심 체계로 전환하는 것이다. 정부 역할의 구조적 재조정이 필요하다.



▶김정호(자유기업연구원장)=제주도 특별자치도가 답안이다. 기본적으로 나아가야 할 국정 방향이다. 광역경제권을 주장하기보다 호남 자치도, 경상도 자치도 이렇게 가야 한다. 연방제라 할 정도로 지방에 권한을 줘야 한다.



▶홍철=지역정책의 주체는 지역이다. 중앙정부는 지방의 시장기능이 효율적으로 작동하도록 인프라 등을 지원만 하면 된다. 중앙정부 주도의 정책은 과거의 실패한 국토정책을 답습하는 것과 같다. 행정단위 간의 자율적 협력을 통한 광역적 경제활동을 권장하고 협력의 성공 사례에 인센티브를 제공하라.



▶온영태=동서 방향 벨트형 광역경제권 개념을 도입하라. 수도권을 정점으로 한 수직적 분업 체계를 대체할 수 있는 대안이다.



▶황희연=기본방향은 옳다고 본다. 국제적인 경쟁체제에서 작은 단위로 극복할 수 없는 것을 광역경제체가 담당해야 한다. 대단위 신개발 중심의 정책사업 외에 국토 재생이나 기존 도시 활성화를 위한 정책도 병행해야 한다.



▶이수희=이명박 정부에서 발표된 국토공간 활용 계획은 U자형 연안권 개발과 수도권 규제 완화다. 새롭게 수정되는 제4차 국토종합계획에서는 내륙 중부권과 수도권 북부를 포함한 소외지역에 신성장 거점을 마련했으면 한다.



▶진영환=우리 행정구역은 19세기 말 갑오개혁 당시의 골격을 거의 유지하고 있다. 중앙집권적 체제를 가진 프랑스의 경우도 분산과 함께 분권을 위해 레지옹·코뮌 등 새로운 지방행정 체제를 시도하고 있다. 분권정책이 살려면 정치적으로 강력한 추진력이 필요하다.



▶김정호(강원발전연구원장)=지방의 효율적인 프로젝트는 정부에서 추진 자금을 마련해 주는 게 당연하다. 중앙정부가 계획을 세우는 시대는 지났다. 지방에도 전문가는 많다.





정리=이봉석 기자, 김희영 객원기자

사진=오종택 기자



발제-권용우 성신여대 교수

도시정책 백지화 파장 커‘균형발전’ 포용이 바람직




참여정부의 국토정책은 분권-분산을 통한 ‘지역 간 균형발전’을 지향했다. 10개 혁신도시, 6개 기업도시, 1개 행정중심 복합도시 그리고 ‘살고 싶은 도시’ 등으로 수도권과 비수도권 모두의 삶의 질과 경쟁력 향상을 겨냥했다.



그 성공적 추진을 위해선 몇 가지가 보완돼야 한다. 우선 도시의 자족기능이 확보돼야 한다. 자족기능이 확보되지 않으면 공무원이나 공기업 근무자만 사는 도시로 전락할 위험이 있다.



둘째, ‘기업이 찾는 도시’를 만들어야 한다. 첨단기업을 유치하고, 자녀 교육 우려를 해소해야 한다. 산·학·연 유치를 활성화하기 위해서는 높은 조성원가 문제를 해소해야 한다. 용지 일부를 장기 저가 임대단지로 조성하는 것도 한 방법이다.



셋째, 인근 도시와의 연계를 통해 광역경제 활성화를 꾀해야 한다. 이는 새 정부의 지역발전정책과 참여정부의 혁신도시 등을 연계시키는 데에 기여할 것이다.



혁신도시·행정도시·기업도시 등은 광역경제권의 선도도시로 기능할 수 있을 뿐 아니라, 이들 간의 연계는 인근 기존 도시의 공동화도 방지할 수 있다.



도시 간의 연계에 핵심적 요소가 그 인프라다.



기업도시의 개발 효과가 지역경제에 파급되려면 선도도시와 네트워킹을 통해 산업벨트가 만들어져야 하는데, 여기에 연계 인프라가 필요한 것이다. 기업도시 등에 대한 민간의 초기투자 부담을 완화하기 위해 국고 지원을 늘려야 한다. 기반시설에 대한 부담을 감소시켜 투자를 유도하자는 것이다.



넷째, 각 광역경제권은 실천 가능한 지역 특화 정책을 제시해야 한다. 그 광역권 안에 있는 선도도시를 과감히 지원하는 등 선택과 집중의 논리를 적용해 보자는 얘기다. 그러나 권역 간 특화발전 추구가 자칫 수도권 집중화의 도화선이 돼서는 곤란하다.



비수도권의 17개 지자체는 참여정부가 추진해 온 도시정책에 전력투구해 온 것이 사실이다. 만일 여러 가지 연유로 참여정부의 정책을 지연시키거나, 백지화하게 되면 그 파장은 매우 클 것이다. 이명박 정부는 참여정부의 국토정책을 포용하고 새로운 동기 부여를 하는 것이 바람직하다.



발제-박양호 국토연구원장

‘광역경제권’ 정책 만들 때 지자체·기업·주민 참여를




새 정부의 광역경제권은 아직 공식적인 정책이 마련되지 않았다. 지자체·기업들·수혜자가 함께 참여해서 구체화해야 한다. 혁신도시가 광역경제권의 거점으로 자리 잡아야 하지 않나 싶다.



광역경제권 전략은 경제성장과 균형발전이라는 두 마리 토끼를 잡는 것이다. 지금까지는 행정구역 단위에 집착해 사업과 기능이 지역 간 중복됐다. 나눠먹기 식의 소모적 경쟁 관행이 팽배한 것이다. 일류 선진국의 도시로서 갖춰야 할 글로벌 경쟁력을 강화하기 위해 ‘광역경제권’ 전략이 필요하다. 규모의 경제가 가능한 광역경제권들이 상호 협력·제휴를 통해 경쟁력을 강화하고 공동 번영을 도모하자는 것이다.



이와 관련해 6대 핵심 전략을 추진할 필요가 있다. 첫째, 다양한 유형의 광역경제권 사업을 창조적으로 발굴할 필요가 있다. 광역경제권 간의 연계(초광역)사업, 광역경제권 내의 시·도 간 연계사업, 광역경제권 내의 시·군 간 연계사업이라는 3개 유형으로 구분해 지역 특성에 맞게 추진해야 한다. 동남권과 호남권이 공동의 자산인 남해안 지역을 함께 개발하자는 남해안 선벨트사업은 초광역 연계사업의 한 예다.



둘째, 광역경제권별로 ‘신성장 동력 거점’을 조성해 나가야 한다. 싱가포르·홍콩 같은 국제 자유 경제기지의 ‘한국형 모델’을 만드는 것이다. 셋째, 투자 활성화의 획기적 개선을 위해 규제 완화가 필수적이다. 이를 통해 수요자 중심, 기업 맞춤형 지원시스템을 전국적으로 구축해야 한다. 넷째, 광역경제권 간을 연결하는 간선인프라(고속도로망·고속철도망·물류망·국제항만·국제공항 등)를 구축해야 한다. 다섯째, 수도권과 비수도권 간의 전략적 공동 발전을 강구해야 한다. 수도권과 비수도권 간 실질적 윈-윈이 가능한 산업 연계 체제를 강화해야 한다. 이는 수원의 반도체 투자가 천안 등의 협력업체 및 관련 산업 성장으로 파급되는 경우가 한 예다. 여섯째, 관련 법-재원-추진 조직이 일원화되는 제도적 기반을 갖춰야 한다. 광역경제권 특별법과 특별회계 등을 통해 재정 자율성을 확보해야 한다. 이렇게 되면 지역 주도로 지역 간 협력사업을 기획-조정-사후 관리를 해 나갈 수 있다. 또한 국가균형발전위원회를 재편하고 ‘실질적 지방 분권’을 추진해야 한다.
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