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[비즈 칼럼] 지방의회와 윈윈하는 서울형 주민자치회

김순은 서울대 행정대학원 교수

김순은 서울대 행정대학원 교수

지방자치의 유형은 단체 위주의 자치와 주민 중심의 자치로 나뉜다. 전자는 주로 프랑스와 독일 등 대륙법 국가에서 발전했으며, 후자는 미국과 영국 등 영미 국가의 특징이다. 단체 자치는 주로 중앙정부와 자치단체 간의 권한과 사무 배분을 중심으로 자치단체의 구성과 운영에 초점을 둔다. 반면 주민 자치는 주민의 권리와 참여를 중심으로 주민의 직접 참정을 강조한다.
 
1991년 이후 우리나라의 지방자치는 자치단체의 권능과 운영에 초점을 둔 단체 자치로 출범했다. 당시의 자치는 내무부의 의도대로 강력한 단체장 하에서 지방의회의 역할은 매우 미미한 단체 자치였다. 이후 지방의회의 역할과 기능을 제고하는 노력으로 지방의회의 회의 일수를 조례로 정할 수 있게 됐고, 의정비도 크게 개선됐다. 지방의회 사무기구의 인사권이 독립된다면 의정 능력은 크게 제고되어 지방의회의 역할이 강화되는 형태의 자치로 발전될 것이다.
 
지방의회의 강화와 더불어 미완의 과제로 남은 것이 주민 자치다. 주민 자치는 단체 자치를 보완하는 직접 민주제로서 단체 자치가 주민들이 선출한 대표들이 운영하는 방식이라면 주민 자치는 주민들이 직접 참여하고 숙의하여 결정하는 방식이다. 주민 자치의 활성화는 우리나라 지방자치의 외연을 확장해 지방자치의 완성을 의미한다. 단체장, 지방의원, 공무원 중심의 단체 자치에 주민들이 참여함으로써 주민이 주권자가 되는 지방자치가 구현되는 것이다.
 
주민 자치에는 주민 투표, 주민 소환, 주민 발안, 주민 감사청구 등과 같이 자치단체 사무에 참여하는 형태와 주민 자치회 또는 마을 자치회와 같이 읍면동 수준이나 마을 단위의 문제를 숙의하고 결정하는 형태가 있다.
 
주민 자치회는 권한과 관할범위를 고려할 때 지방의회를 대체하는 기구라기보다는 보완하는 제도이다. 민주주의는 숙의와 양보의 학습이 필수적이다. 우리는 그동안 선거를 통한 간접민주주의는 발전시켰지만, 참여와 숙의를 통한 주민자치에는 소홀했다. 주민들이 자율적으로 처리할 수 있는 마을의 문제를 숙의를 통하여 결정하는 직접 민주적 제도이기 때문에 주민자치는 간접 민주제의 결점을 보완하는 장점을 지닌다. 결국 주민자치회는 참여와 숙의 등을 통한 민주주의를 학습하는 장으로서 지방의회의 발전에 기여한다.
 
서울특별시가 추진했던 주민자치회 사업에 참여했던 서울형 주민 자치회나 기존 주민 자치위원회의 활동 실적이 그러한 사실을 적절하게 입증하고 있다. 사업을 실행하지 않았던 지역과 사업에 참여한 지역과의 주민 자치의 차이가 발생함은 물론, 시간이 지남에 따라 사업에 참여했던 주민자치회 내에서도 숙의 민주주의가 성숙하고 있다. 지방의회와 주민자치회가 자치의 상호 융합모형으로 발전한다면 지방자치의 발전에 획기적인 전기가 될 것이다.
 
김순은 서울대 행정대학원 교수
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‘북한의 급변사태와 안정화 전략’을 주제로 북한학 박사를 받았다. 국방연구원 안보전략연구센터ㆍ군사기획연구센터와 고려대학교 아세아문제연구소 북한연구센터에서 군사ㆍ안보ㆍ북한을 연구했다. 2016년부터는 중앙일보에서 군사ㆍ안보 분야 취재를 한다.