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[시론] 종부세 개혁, 주택 아닌 토지 보유세를 올려야

김우철 서울시립대 세무학과 교수 리셋 코리아 경제분과 위원

김우철 서울시립대 세무학과 교수 리셋 코리아 경제분과 위원

보유세의 계절이 다시 돌아왔다. 진보 정권이 들어서고 부동산 가격마저 급등하자 언론은 종합부동산세(종부세) 인상을 기정사실로 하는 분위기다. 시기와 방법을 두고 다양한 예측이 등장하지만 MB 정부 이전의 제도를 재도입하려는 모양새다. 과거 개편 작업에서 확인된 조세 저항과 보수 정당의 정치적 반대가 남긴 학습 효과 탓이다. 그러나 값비싼 사회적 비용을 치르고 쌓은 종부세 도입 경험이야말로 조세 개혁의 동력을 제공할 수 있다.
 
보유세 조세 저항의 표면적 이유는 미실현 이익에 대한 과세에서 비롯됐다. 소득 발생과 무관하게 부과된 세금이 소득세나 소비세보다 거센 불만을 야기했다. 소득이나 자산을 고려한 보유세 설계가 요구되는 대목이다. 거주 주택이 유일한 자산인 중간 소득 계층을 염두에 두고 복지 제도에서 이용되는 자산 조사(means test)를 적극 활용해 세금 경감 대책을 강구해야 하는 이유이다. 소득 획득 가능성이 작아지는 중·노년층에 대해서는 별도의 감면이나 조세 이연 장치를 통해 과거의 혼란을 피하는 세밀함도 필요하다.
 
종부세에 대한 강도 높은 조세 저항은 주택 보유자들에게서 주로 나왔다. 이는 정책 추진 과정에서 마치 주택이 과세의 타깃인 것처럼 인식되도록 방조한 정부에도 책임이 있다. 주택은 여느 부동산과 달리 경제생활의 필수재라는 특성을 간과한 탓이다. 절약과 저축을 통해 어렵게 얻은 중산층의 집 한 채에 무거운 세금을 물리는 것에 정서적 반감이 클 수밖에 없다.
 
부동산 자산의 불평등 구조와 폐해는 토지 집중에서 주로 나타난다. 애초에 주택이 아닌 토지 소유에 세금 부과의 초점이 맞춰져야 했는데 현실은 그렇지 못했다. 경제학 이론 관점에서도 보유세 부과의 핵심 대상은 건물·주택이 아닌 토지라는 점을 통찰해야 한다. 주택은 보유세보다는 임대소득이나 자본이득 과세를 강화하는 방식이 조세 저항을 줄일 수 있다는 점에서 더 바람직하다. MB정부 들어 종부세가 약화하면서 토지 소유자나 기업에 상대적으로 훨씬 더 큰 혜택이 돌아갔다는 점은 공공연한 비밀이다.
 
시론 6/4

시론 6/4

자산에 대한 과세 강화를 둘러싼 정치·사회적 난관은 해묵은 진영 논리에 맞닿아 있다. 우리 사회에는 보유세 증세를 진보 정당이나 좌파 진영의 전유물로 치부하는 경향이 만연한 데 전혀 근거가 없다. 노벨경제학상을 받은 저명한 주류 경제학자 중 상당수가 토지 보유세의 장점을 강조하고 있다. 대표적으로 현대 경제학의 거두 폴 사무엘슨과 밀턴 프리드먼 교수는 물론, 솔로우·뷰캐넌·스티글리츠·크루그먼이 토지세의 적극적인 역할을 주창했다. 재정학 분야 노벨상 수상자인 멀리스도 글로벌 경제위기 이후 대대적 세제 개편의 필요성을 강조한 정책 보고서에서 토지세 중심의 보유세 강화를 역설한 바 있다. 경제협력개발기구(OECD)나 세계은행(WB)도 포용적 성장을 위한 조세 정책에서 보유세를 먼저 권고하고 있다.
 
대다수 경제학자가 일치된 견해를 보이는 배경에는 토지 가치 상승이 대표적인 경제적 지대(불로소득)에 해당하기 때문이다. 이에 대한 과세는 효율성과 공평성이라는 조세 원칙을 동시에 충족하는 거의 유일한 세금이라는 인식이 자리 잡고 있다. 우리나라 학자들도 진보·보수 성향을 불문하고 찬성한다. 경제적 왜곡이 가장 작아 효율적이고 소득재분배 효과도 큰 토지가치세의 장점은 국내외에서 포용적 성장을 위한 글로벌 스탠다드로 받아들여질 것으로 확신한다.
 
보유세 개편에서 정책 목적이 어디에 있는가 새삼 돌아볼 필요가 있다. 부동산 가격 안정화를 꼽는데, 이는 세제의 부수적 기능을 제도 개편의 목적으로 잘못 이해한 결과이다. 안정적으로 운영해야 할 보유세제를 주기적으로 반복되는 투기 제어 수단으로 이용하게 되면 결말은 명확하다. 2009년 당시 보수 정권의 등장과 헌법재판소의 사형 선고가 아니더라도 종부세는 약화할 수밖에 없는 운명이었다. 글로벌 금융위기의 격심한 경기 침체 와중에서 경기 안정화용 종부세 카드는 스스로 존립 근거를 상실했기 때문이다.
 
세제 개편은 단기적 시장 안정화가 아니라 저축된 자산의 효율적 배분이라는 본질적 기능에 둬야 한다. 부동산 관련 세금에 대한 장기간의 차별적 우대로 부동산 부문에 과도하게 투입된 가계와 기업의 저축을 생산 활동을 위한 자본 투자로 전향하는 것이 개혁 과제의 요체다. 가계 저축의 80% 이상이 계속해서 부동산에 장기간 묶인 채 자본의 생산적 활용이 저해된다면 혁신 성장을 통해 저성장·고실업을 극복해간다는 전략은 공염불에 가깝다. 저축 자산의 효율적 배분은 부동산 투자에 올인하고도 부족한 자금을 대출해야 하는 가계부문의 부채 문제 해소를 위해서도 시급한 과제다.
 
김우철 서울시립대 세무학과 교수·리셋 코리아 경제분과 위원
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