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토지공개념 개헌안에...부동산시장 적극 개입 근거 마련

 청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 청와대사진기지단

청와대 조국 민정수석(가운데)이 21일 오전 춘추관 대브리핑실에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안 중 '지방분권'과 '경제부분'을 설명하고 있다. 청와대사진기지단

청와대는 21일 현행 헌법에도 규정돼 있는 경제민주화와 토지공개념 조항을 한층 강화하는 내용의 문재인 대통령 개헌안을 발표했다. 전날 헌법 전문과 기본권 조항을 발표한 데 이어 두 번째 대통령 개헌안 공개다. 수도 조항과 지방분권을 명문화하는 내용도 포함됐다.
 
 
 
현행 헌법 119조 2항에는 ‘적정한 소득의 분배를 유지하고, 경제주체 간의 조화를 통한 경제의 민주화를 위해 규제와 조정을 할 수 있다’고 규정돼 있다. 문 대통령은 여기에 ‘상생’이란 단어를 추가했다. 이에 대해 청와대 참모들은 “대기업에 자금이 집중돼 생기는 빈부 격차를 해소하기 위한 핵심 키워드가 상생”(김형연 법무비서관), “‘서로 살아야 한다’는 의미인 상생이 조화보다 훨씬 더 강한 의미”(조국 민정수석)라고 설명했다.
 
 
 
경제민주화와 함께 진보진영이 주장해 온 토지공개념을 강화하는 내용도 포함됐다. 현행 헌법도 122조에서 ‘국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위해 법률이 정하는 바에 의해 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다’고 규정하고 있다. 그러나 택지소유 상한제법이나 토지초과 이득세법은 헌법 불합치나 위헌 판정을 받는 등 이 조항의 실효가 약했다는 게 청와대의 인식이다. 이에 따라 문 대통령은 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위해 필요한 경우에 한해 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 내용을 명시했다. 법률을 통해 보다 적극적으로 부동산시장에 개입할 수 있도록 헌법적 근거를 마련한 것이다. 이와 관련한 기자들과 조국 수석의 문답은 이랬다.  
 
-개헌이 성공할 경우 토지초과이득세를 비롯한 토지 규제를 추진하겠다는 의미인가.  
 
=“국회에서 논의할 문제다. 여러 법률을 어떻게 만들지는 저희가 답할 게 아니다.”
 
-토지공개념 강화를 언급하면서 불평등 문제를 거론했다. 평등권이 자유권보다 우위에 있다는 것인가. 국가가 부동산시장에 더 개입해야 한다고 판단한 근거는.  
 
=“자유와 평등 중 어느 것이 우위에 있다고 말하지 않는다. 119조 1항은 시장 자유, 2항은 경제민주화를 얘기하는데 향후 판례나 입법을 통해 해소될 것이라 본다.”
 
 
 
문 대통령은 헌법 총강에 ‘수도에 관한 사항은 법률로 정한다’는 내용의 수도 조항을 신설했다. 현행 헌법에는 없는 내용으로, 노무현 정부는 2003년 세종시에 행정수도 건설을 추진했으나 이듬해 헌법재판소는 “‘대한민국 수도는 서울’이라는 사실은 역사적으로 인정돼 온 관습 헌법”이라며 위헌결정을 내렸다. 수도 조항 신설로 행정수도를 추진할 수 있는 헌법적 근거를 만든 것이다. 문 대통령이 그간 지방분권을 강조해 온 만큼 헌법이 통과되면 수도 이전을 재추진할 가능성이 있다. 청와대 이전은 문 대통령의 대선 공약이었다. 다음은 조국 수석과의 문답.
 
-수도 조항 논의 과정에서 수도 이전 필요성도 논의됐나.  
 
=“논의된 바 없다.”
 
-수도 조항이 생기면 수도에 관한 법률을 만들 의무가 국회에 생기나.  
 
=“생긴다.”
 
-경제수도나 행정수도 등으로 수도가 복수가 될 수 있나.  
 
=“그 역시 국회에서 판단할 수 있다.”
 
 
 
지방분권과 관련해 청와대는 “지방분권 개헌의 시작은 ‘지방분권국가 선언’이다”고 못 박았다. 1조 3항에는 “대한민국은 지방분권국가를 지향한다”는 조항을 추가했다. 문 대통령은 헌법안을 만드는 과정에서 참모들에게 “오랫동안 수도권 중심의 불균형 성장 전략을 취해 수도권은 비대해지고 지방은 낙후되고 피폐해졌다”며 “수도권 1등 국민, 지방 2등 국민으로 지역과 국민이 분열됐다”고 말했다. 그러면서 “지방분권과 국가 균형발전은 포기할 수 없는 국가 발전의 가치이자 최고의 전략이다”고 덧붙였다.
 
 
 
개헌안은 지방자치단체란 명칭을 지방정부로 바꾸고, 지방의회와 지방행정부의 조직 구성과 운영을 자체적으로 정할 수 있도록 했다. 또 ‘법령의 범위 안에서’ 조례 제정을 허용해 온 것을 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’로 바꿨다.  
 
 
 
대통령이 의장이 되고 총리가 부의장인 국가자치분권회의도 신설했다. 진성준 청와대 정무기획비서관은 “지방자치와 균형발전에 관한 중요 사항을 심의하는 제2의 국무회의로, 국무회의와 위상이 같다”고 설명했다. 주민의 권리로 지방자치법과 주민투표법에 규정돼 있던 주민발안·주민투표·주민소환을 헌법에 명기했다.  
 
 
 
지방정부나 의회에 대한 국민의 불신이 심각하다는 지적에 대해 진성준 비서관은 “반대 여론이 있음을 잘 알지만 지방자치를 확대해야 한다는 방향에 대한 반대는 아니다”고 말했다.
 
 
 
권호ㆍ성지원 기자 gnomon@joongang.co.kr
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