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헌법에 실린 ‘토지 공개념’…靑 “불평등과 불공정 바로잡겠다”

청와대가 21일 문재인 대통령이 발의할 정부 개헌안 중 지방분권 및 경제 조항을 공개했다.
 
조국 청와대 민정수석은 이날 오전 춘추관에서 김형연 법무비서관, 진성준 정무기획비서관과 함께 지방분권‧국민주권 부분의 내용과 조문 배경 등을 설명했다. 청와대가 대통령 개헌안의 내용을 공개하는 것은 전날 헌법 전문과 기본권 부분을 소개한 데 이어 두 번째다.  
 
조국 민정수석이 20일 오전 청와대 춘추관 대브리핑룸에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안에 대해 발표하고 있다. [청와대사진기자단]

조국 민정수석이 20일 오전 청와대 춘추관 대브리핑룸에서 문재인 대통령이 발의할 개헌안에 대해 발표하고 있다. [청와대사진기자단]

토지공개념 강화…택지소유상한제 부활할까 
이날 공개된 개헌안에 따르면 ‘경제민주화’와 ‘토지공개념’이 강화됐다. 조 수석은 “국민 간의 소득 격차, 빈곤의 대물림, 중산층 붕괴 등 양극화가 경제 성장과 국민통합을 가로막는 상황”이라며 “이러한 문제를 해결하지 않으면 대한민국의 미래는 어두울 수밖에 없다”고 배경을 설명했다.  
 
‘토지공개념’이란 공공 이익을 위해 토지 소유와 처분을 국가가 제한할 수 있도록 하는 것이다. 토지가 공공재라는 생각에 바탕을 두고 있으며 그동안 독점적인 토지 소유가 유발하는 투기 현상을 막기 위한 대안으로 제시됐다.  
 
조 수석은 ‘국가는 토지소유권에 대해 법률이 정하는 바에 따라 제한과 의무를 부과할 수 있다’는 현행 헌법 122조 등을 언급하며 현재도 해석상 토지공개념이 인정되고 있다고 밝혔다. 그러면서 “사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위해 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념 내용을 명시했다”고 전했다.  
 
이에 따라 1987년 민주화 이후 도입된 토지공개념 3법 가운데 각각 위헌과 헌법불합치 판결을 받은 택지소유상한에 관한 법률과 토지초과이득세법이 부활할 가능성이 생겼다. 조 수석이 “끊임없이 공격을 받는 상황”이라고 설명한 개발이익환수법 역시 힘이 실릴 것으로 보인다. 
 
지방분권 강화…지방자치단체가 ‘지방정부’로
조 수석은 “지방분권 강화는 ‘서울, 수도권 대 지방’ ‘효율 대 형평성’의 문제가 아니다”라며 “지방소멸은 서울과 수도권의 부담 가중으로 이어져 궁극적으로 ‘국가소멸’로 이어질 수 있다”고 밝혔다.
 
이를 해결하기 위해 개헌안에는 지방정부 권한의 획기적 확대, 주민참여 확대, 지방분권 관련 조항의 신속한 시행 등 세 가지 내용이 담겼다.  
 
개정안 제1조 제3항에 ‘대한민국은 지방분권 국가를 지향한다’는 내용이 추가되면서 대한민국 국가 운영의 기본방향이 지방분권에 있음을 분명히 했다. 
 
또 ‘지방자치단체’를 ‘지방정부’로, 지방자치단체의 집행기관을 ‘지방행정부’로 명칭을 변경하면서 자치행정권과 자치입법권을 강화했다. 현재 ‘법령의 범위 안에서’ 조례를 제정할 수 있도록 하던 것은 ‘법률에 위반되지 않는 범위에서’ 조례를 제정할 수 있도록 했다.  
 
조 수석은 “주민은 지방정부의 주인”이라며 주민 발안, 주민투표, 주민 소환 제도를 헌법에 규정했고 신속한 지방분권을 위해 개정헌법에 따른 지방정부가 구성되기 전이라도 지방자치 규정을 적용하도록 하는 경과 규정을 두었다고 설명했다.
 
수도조항 신설…행정수도 길 열려  
관심이 쏠리던 ‘수도 조항’이 신설됐다. 조 수석은 “국가기능 분산이나 정부부처 재배치 등의 필요가 있고, 나아가 수도 이전의 필요성도 대두될 수 있으므로 이번 개정을 통해 수도에 관한 사항을 법률로 정하도록 했다”고 설명했다.
 
현행 헌법에는 수도에 관한 명문화된 조항이 없지만, 행정수도 지정을 둘러싼 헌법재판 과정에서 관습 헌법에 따라 서울이 대한민국의 수도로 인정된다는 법리가 확립됐다. 헌법에 수도조항이 신설된다면 관습 헌법에 발목이 잡혀 무산된 ‘행정수도 구상’을 재추진할 길이 열리게 된다.  
 
수도조항 외에도 공무원의 전관예우방지 근거 조항과 문화의 자율성과 다양성을 보장하는 조항도 포함됐다.  
 
조 수석은 “자치와 분권, 불평등과 불공정을 바로잡아 달라는 것은 국민의 명령이고 시대정신”이라며 “지난 대선에서 대선후보 모두가 지방분권 개헌을 주장했고, 정치권이 경제력 집중과 양극화 해소, 불공정 거래와 갑질 근절을 외치고 있다”고 말했다.  
 
이어 “헌법이 바뀌면 내 삶이 바뀐다. 새로운 대한민국은 개헌으로 시작된다”며 “국민 여러분의 지지와 국회의 적극적인 협조를 다시 한번 간곡히 부탁드린다”고 덧붙였다.  
 
이가영 기자 lee.gayoung1@joongang.co.kr 
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‘북한의 급변사태와 안정화 전략’을 주제로 북한학 박사를 받았다. 국방연구원 안보전략연구센터ㆍ군사기획연구센터와 고려대학교 아세아문제연구소 북한연구센터에서 군사ㆍ안보ㆍ북한을 연구했다. 2016년부터는 중앙일보에서 군사ㆍ안보 분야 취재를 한다.