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아파트 놀이터 안전조례도 못 만들었던 '반쪽 지방자치'

 동네 마다 한두개씩은 있는게 어린이 놀이터다. 놀이터의 그네와 시소가 낡아서 어린이들이 다치지 않도록 관리하는 일은 중앙 정부가 하기는 불가능하다. 
1996년 부천YMCA는 지역내 어린이 놀이터의 안전 관리가 제대로 되고 있지 않아 부천시의회에 안전관리 조례(條例)를 만들어 달라고 요청했다. 하지만 시의회의 답변은 "상위법이 없기 때문에 불가능하다"는 것이었다.
 ◇안전법령 만드는데 11년=87년 헌법은 ‘지방자치단체는 법령의 범위안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다’고 명시했다. 놀이터 안전관리에 대한 상위법(법률이나 행정명령)이 없으니 시의회가 조례를 만들면 위헌이었다.
 그 사이 전국에서 사고는 계속됐다. 97년 인천의 한 아파트 놀이터에서 구름사다리가 붕괴해 어린이 한명이 죽었다. 2005년 부산의 아파트 단지 놀이터에선 그네가 무너져 초등학교 4학년 여아가 숨졌다.
 국회는 2007년에야 ‘어린이놀이시설 안전관리법’을 제정했다. 전국 지자체가 놀이터 시설 관리와 보수에 나설 수 있는 조례 제정이 가능하기까지 11년이 걸렸다.
 지방자치는 유신체제에서 사라졌다가 87년 헌법으로 되살아났지만 ‘반쪽의 자치’다. 87년 헌법에 따르면 지자체는 중앙 정부와 국회가 정한 일만 해야 한다. ‘지자체는 법령의 범위 안에서…’라는 헌법 조항은 주민일상에까지 막대한 영향을 미치고 있다.
 서울 서대문구는 ‘지하층’ 건축이 고민거리다. 하지만 이 조항 때문에 벽에 부닥쳤다. 구릉지가 많은 서대문구엔 정면에서는 1층이지만 뒤쪽에서 보면 지하로 파묻힌 건물이 많다. 그런데 건축법 2조의 지하층 조항에 따르면 앞뒤가 다른 이런 건물도 얼마나 땅에 파묻혔는지에 따라 지하층으로 간주된다. 이 조항을 이용해 건물주는 층수를 더 늘리고 조망권 피해를 본 주민들의 민원이 계속되지만 지자체는 중앙정부의 건축법 2조에서 한치도 벗어날 수 없다.
 문석진 서대문구청장은 “현장 상황과 상식에 따라야할 문제를 건축법에 따라 전국에 일괄적용하니 지자체로선 어찌 할 방법이 없다”며 “최소한 헌법의 ‘법령의 범위안에서’라는 문구를 ‘법령에 위배되지 않는 범위 내에서’로 완화해 지자체가 탄력적으로 조례를 제정하게 해야 한다”고 말했다.

 ◇지방은 '악마세'만 걷어라?=인구 87만명인 경기도 부천시의 지난해 세입 예산은 1조6140억원이다. 이중 부천시가 자체적으로 충당하는 수입은 지방세 등을 포함해 4092억원이다. 나머지 1조2048억원은 국고보조금ㆍ지방교부세 등 대부분 중앙 정부가 내려보내는 돈이다. 이 돈은 사실상 용처가 미리 정해져 있다. 부천시 예산법무과 관계자는 “자체 수입인 4000억원은 큰 돈이지만 청사관리비, 녹지ㆍ공원 관리비 등 이 돈으로 충당해야할 고정 비용만 5000억원이 넘는다”고 말했다. 실제로 지자체가 실정에 맞게 쓸수 있는 돈은 거의 없다는 뜻이다. 
 지방세를 더 걷는 방법도 있지만 김만수 시장은 "말도 안되는 소리"라고 일축한다. 시에서 걷는 지방세는 자동차세(재산세)ㆍ담배세ㆍ취등록세 등이 대부분이다. 김 시장은 “우리는 그간 금연 캠페인과 대중교통 이용 캠페인을 벌여 왔는데 지방세수를 늘리겠다고 흡연을 권장하고 차를 많이 사서 타고 다니시라 권장하라는 얘기냐. 그러니 지방은 '악마세'만 걷으라는 것과 마찬가지라는 얘기가 나온다”고 했다. 세금은 크게 정부수입인 국세와 지방세로 나뉜다.  현재 대부분의 지자체가 국세중 일부를 지방세로 넘겨 지자체가 주민 수요에 맞게 쓸 수 있는 예산을 늘려줘야 한다고 요구하고 있다.
이기우 인하대 법학전문대학원 교수는 “지방분권 개헌은 지방에 권한을 넘겨 각 지자체가 현장에 맞는 창의적 정책을 수립하고 지역의 경쟁력을 최대화해 결과적으로 경제살리기에 일조하는 방향으로 가야 한다"고 제안했다. 
 박성훈·김록환 park.seonghun@joongang.co.kr
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