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[논쟁] ‘국회법 개정안’ 위헌 소지 있나


논쟁의 초점   지난달 29일 통과된 ‘국회법 개정안’에 대한 논란이 뜨겁다. 개정안 중 정부 시행령의 국회 수정권을 강화하는 내용을 둘러싸고 위헌 소지가 있다는 논란이 확산됐으며, 박근혜 대통령이 강력히 문제를 제기하면서 청와대와 국회 간 대립 양상으로 치달았다. 국회법 개정안의 위헌성 여부에 대해 전문가들의 의견을 들어봤다.


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국회 행정입법권 침해는 안 돼

전학선
한국외대
법학전문대학원 교수
지난달 29일 국회가 의결한 국회법 개정안이 위헌 논란을 불러일으키고 있다. 국회법 개정안에 의하면 국회 상임위원회는 소관 중앙행정기관의 장이 제출한 대통령령·총리령·부령 등 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니한다고 판단되는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장에게 수정·변경을 요구할 수 있는데, 이 경우 중앙행정기관의 장은 수정·변경 요구를 받은 사항을 처리하고 그 결과를 소관 상임위원회에 보고하도록 하고 있다.

 국회법 개정안이 위헌인지 여부를 살펴보기 위해서는 우선 위 법률안의 내용상 행정입법이 법률의 취지 또는 내용에 합치되지 않는다고 판단되어 국회가 중앙행정기관의 장에게 행정입법의 수정·변경을 요구한 경우 중앙행정기관의 장은 반드시 이에 따라야 하는가를 검토해야 한다. 국회의 행정입법에 대한 수정·변경 요구가 대통령과 국무총리 등에 대해 구속력이 있는가에 대해 논란이 있는데, 법률안 제안 과정에 나타난 것처럼 이번 국회법 개정안은 국회의 행정입법 통제의 실효성 제고를 위해 개정안을 발의한 것으로 종전에 있던 내용을 강화한 것이다. 따라서 개정 취지를 볼 때 구속력이 있다고 보아야 할 것이다. 또한 문구의 해석상 수정·변경 요구를 받은 사항을 처리하도록 되어 있고 그 결과를 소관 상임위원회에 보고하도록 되어 있는 것은 구속력이 있는 것이라 할 수 있다. 또한 국회의 수정·변경 요구에 따르지 않아도 이를 제재할 강제수단이 없으므로 구속력이 없다는 주장이 있는데, 이는 대통령과 국무총리 및 행정각부의 장이 법률을 위반해도 된다고 하는 것과 다름없다고 할 수 있다.

 그렇다면 국회의 행정입법에 대한 수정·변경 요구는 구속력이 있다고 보아야 할 것이고, 이것은 헌법에 위반된다고 보아야 할 것인데, 그 이유는 다음과 같다.

 첫째, 국회는 헌법 제40조에 근거해 입법권을 가지고 있고, 정부는 헌법 제75조와 제95조에 근거해 행정입법권을 가지고 있다. 정부가 행정입법권을 행사하는 것은 헌법에 근거해 행사하는 것이다. 다만 시행령·총리령·부령 등은 규범의 서열에 따라 상위법인 법률을 위반할 수 없는 것이다. 시행령·총리령·부령 등이 법률을 위반할 수 없다고 해서 행정입법권이 국회의 입법권으로부터 나온다고 볼 수는 없는 것이다. 시행령이나 총리령 또는 부령보다는 법률이 상위의 효력을 가지는 규범이기 때문에 시행령 등이 법률에 위반되어서는 안 되는 것이다.

 둘째, 국회법이 기존에는 ‘법률의 취지 또는 내용에 합치되지 아니하다고 판단되는 경우에는 소관 중앙행정기관의 장에게 그 내용을 통보할 수 있다’고 되어 있으나 개정안에는 ‘수정·변경을 요구할 수 있다’고 되어 있다. ‘내용을 통보’하는 것은 법률의 취지와 맞지 않는 이유나 내용 또는 법률의 내용과 합치하지 않는 이유나 내용을 통보하는 것인데, ‘수정·변경을 요구’할 수 있다는 것은 행정입법이 법률의 취지 또는 내용과 맞지 않으니 어떤 내용으로 바꾸라는 것까지도 포함하는 것이라 할 수 있다. 즉 기존에는 법률과 합치하지 않는다는 것을 통보하는 데 그쳤지만 개정안은 어떤 식으로 고치라는 적극적인 행정입법의 방향과 내용까지 국회가 요구할 수 있다는 것이 된다. 그렇다면 이는 국회가 행정입법권을 행사하는 것으로 권력분립에 위반되는 것이라 할 수 있다. 국회가 행정입법에 대해 통제를 할 수 없는 것은 아니다. 그러나 행정입법에 대한 통제가 과도하게 행사되어 행정입법권을 행사하는 결과가 된다면 이는 헌법상 행정부에 주어진 행정입법권을 국회가 행사하게 된다.

 셋째, 행정입법이 헌법이나 법률에 위반되는 내용을 담고 있는 경우 이에 대한 최종적인 심사는 법원이나 헌법재판소가 담당하는 것이다. 이를 국회가 최종적으로 심사해 행정부에 수정·변경을 요구하는 것은 국회가 행정입법에 대해 최종적인 유권해석을 해서 심사도 하겠다는 것으로 우리 헌법에 근거가 없는 것이라 할 수 있다.

전학선 한국외대 법학전문대학원 교수


오히려 법치주의 회복하는 길

임지봉
서강대 법학전문대학원 교수
헌법학
이번의 국회법 개정안은 위헌이 아니다. 오히려 법률의 취지나 내용에 따르지 않은 시행령, 즉 행정명령이야말로 위헌이고 위법하다.

 첫째, 국회법 개정안은 행정부의 행정명령 제정권을 침해하지 않는다. 행정명령 제정권은 국회의 입법권과 대등하게 볼 수 있는 행정부의 고유권한이 아니다. 우리 헌법 제75조는 대통령령과 같은 행정명령이 ‘법률에서 구체적으로 범위를 정하여 위임받은 사항’에 대해 제정될 것을 요구하고 있다. 따라서 행정부의 행정명령 제정권은 국회가 법률에 의해 위임할 때 위임해 준 범위 내에서만 성립하는 ‘파생적 권한’에 불과하게 된다. 만약 행정명령이 법에 어긋난다면, 그 자체로 위법이고 헌법 제75조에 위반해 위헌이 되는 것이다. 따라서 국회가 자신이 만든 법의 위임 취지에 맞게 행정명령이 만들어졌는지를 얼마든지 살필 수 있는 것이고 법률의 취지나 내용에 어긋나는 행정명령이 발견되었을 때 이에 대해 수정·변경을 요구하는 것은 오히려 당연한 일이다.

 둘째, 국회의 시행령에 대한 수정·변경 요구는 삼권분립 원칙에도 위반되지 않는다. 무엇보다 지금 논란이 되고 있는 국회법 제98조의2 제3항 개정안은 현행 국회법의 같은 규정과 크게 달라지지 않았다. 현행법에 의하더라도 국회 상임위원회는 대통령령 등 행정명령이 모법인 법률의 취지나 내용에 합치되지 않는다고 판단하는 경우 이러한 사실을 소속 행정기관의 장에게 ‘통보’하고 소속 행정기관의 장은 통보받은 내용에 대한 ‘처리 계획과 그 결과’를 상임위원회에 ‘보고’하도록 되어 있다. 이에 비해 이번의 개정안은 ‘통보’를 ‘수정·변경 요구’로 바꾸고 ‘처리 계획과 그 결과 보고’를 ‘처리’하고 그 결과를 ‘보고’하는 것으로 바꾸어 표현만 강화했을 뿐이다. 이제껏 이에 대해 침묵하던 행정부가 갑자기 이번 개정안에 대해서만 위헌 주장을 들고나온 이유를 이해하기 힘들다. 오히려 선진 외국들도 예외 없이 행정명령에 대한 의회의 통제장치들을 두고 있으며 통제의 정도가 우리보다 더 강력하다는 점에 주목할 필요가 있다. 독일이나 영국에서는 행정명령에 대해 의회의 동의나 결의가 있어야 행정명령이 효력을 가질 수 있다. 우리와 같이 대통령제 정부 형태를 취하고 있으며 삼권분립원칙의 모국인 미국에서도 의회의 행정명령에 대한 통제는 끊임없이 이어져 왔고, 1996년 연방행정절차법 개정에서부터는 ‘행정입법 의회심사제도’를 도입해 시행해 오고 있다. 이 제도에 의하면, 연방정부는 행정입법이 발효하기 60일 전에 연방의회와 연방의회 산하 회계감사원에 행정입법안을 제출하고 회계감사원이 연방의회에 검토보고서를 제출한 후, 상·하 양원의 의결로 행정입법에 대한 합동불승인 결의를 할 수 있으며 이를 대통령에게 송부해 서명까지 받도록 하고 있다. 즉 양원의 행정입법에 대한 합동불승인 결의로 행정입법에 대한 강제력 있는 강력한 통제권을 행사하고 있는 것이다. 이러한 강력한 행정명령 통제권도 삼권분립원칙의 모국인 미국에서 위헌시비에 전혀 휩싸이지 않고 있다면, 이번 국회법 개정안에 규정된 국회의 행정입법 수정·변경 요구는 더더욱 삼권분립원칙에 위배되지 않는다고 보아야 하지 않을까.

 셋째, 법원의 행정명령에 대한 사법심사권도 침해되지 않는다. 국회의 행정명령에 대한 수정·변경 요구 자체가 행정명령의 효력을 정지시키거나 상실시키지 않는다. 따라서 법원의 행정명령에 대한 위헌심사권이나 헌법재판소의 명령에 대한 헌법소원심판권은 개정안 시행 이후에도 그대로 존재한다. 따라서 국회법 개정안이 사법부의 사법심사권을 침해해 삼권분립에 위반된다는 주장도 근거가 없다.

 과거에 행정부가 법률에 근거가 없는 행정명령을 만들어 국회의 입법권을 침해하고 무력화시킨 예가 없지 않았다. 따라서 이번의 국회법 개정안은 위헌이 아니라 오히려 ‘행정명령에 의한 지배’에서 ‘법에 의한 지배’를 회복시키는 ‘법치주의의 회복’에 다름 아니라고 믿는다.

임지봉 서강대 법학전문대학원 교수 헌법학
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‘북한의 급변사태와 안정화 전략’을 주제로 북한학 박사를 받았다. 국방연구원 안보전략연구센터ㆍ군사기획연구센터와 고려대학교 아세아문제연구소 북한연구센터에서 군사ㆍ안보ㆍ북한을 연구했다. 2016년부터는 중앙일보에서 군사ㆍ안보 분야 취재를 한다.